Ne-sporazum ili zašto je za sporazum potrebno (bar) dvoje

Četvrtog septembra 2020. godine tri muškarca u tamnim odelima su potpisala četiri dokumenta u Ovalnom kabinetu Bele kuće. Predsednik Republike Srbije je potpisao dokument sa naslovom Ekonomska normalizacija (DEN) koji ima šesnaest tačaka. Premijer Kosova je potpisao veoma sličan dokument, sa istim naslovom i sa identičnih prvih petnaest tačaka i poslednjom, šesnaestom, koja se razlikovala. Predsednik SAD, Donald Tramp, je potpisao dva prilično kratka dokumenta od kojih je jedan bio naslovljen na premijera Kosova, a drugi na predsednika Srbije.

Naši postupci i odluke po pravilu izazivaju određene posledice. Kakve su, onda, pre svega međunarodnopravne, ali i spoljnopolitičke posledice odluke tri čoveka u tamnim odelima da u Beloj kući potpišu četiri dokumenta? Međunarodnopravne (gotovo) nikakve, spoljnopolitičke potencijalno veoma ozbiljne, ali i veoma nepredvidive.

Što se tiče međunarodnog prava, moguće su četiri opcije. Prva od njih je da je postignut jedan bilateralni sporazum između Srbije i SAD i drugi između Kosova i SAD. Predsednik Srbije nas je, uostalom, obavestio da je izričitim odbijanjem predstavnika Srbije osujećena namera da se potpiše direktan sporazum sa predstavnicima Prištine i da se zato na kraju donela odluka o donošenju dva pomenuta bilateralna sporazuma. On jeste, uostalom, potpisao neki papir, a i predsednik SAD je u isto vreme potpisao neki papir, doduše dosta drugačije sadržine, pa je legitimno pitanje da li to onda znači da je potpisan sporazum između ove dve države?

Nevolja je, međutim, i u tome što je specijalni izaslanik američkog predsednika za Kosovo i Srbiju, Ričard Grenel, na konferenciji za štampu održanoj nakon potpisivanja DEN izjavio da SAD nisu četvrtog septembra postale strana ugovornica. ni sa Srbijom, ni sa Kosovom.

U vezi sa ovakvim razvojem događaja se onda najpre postavlja pitanje može li da nastane međunarodni ugovor ako se dva čoveka u tamnim odelima ne potpišu na istom papiru? Teorijski: može. Da li je to ovde slučaj? Nije. Zašto?

U međunarodnom pravu postoji mogućnost, predviđena i članom 13 Bečke konvencije o ugovornom pravu (BKUP), da se pristanak na obavezivanje međunarodnim ugovorom iskaže razmenom instrumenata. Može biti da nam je zato predsednik Srbije nakon izjave Grenela ipak rekao da smo “razmenili pismena”. Ključan, uslov, međutim, za to da ugovor nastane razmenom instrumenata je da obe strane ugovornice na to pristanu. U ovom slučaju, nakon Grenelove izjave, više je nego očigledno da to ovde nije bio slučaj. Osim toga, ni postupak razmene instrumenata definisan u članu 13 BKUP ne odgovara onome čemu smo prisustvovali u Beloj kući, a i papir koji je potpisao Tramp i dao predsedniku Srbije zapravo ne sadrži nikakve obaveze SAD prema Srbiji.

Ništa, dakle, od ovog navodnog sporazuma između Srbije i SAD. Nastao je samo ne-sporazum.

Druga međunarodnopravna mogućnost je da je Srbija postigla sporazum sa Kosovom. Iako sada već raste broj komentara koji argumentuju da ovo nije bio slučaj (pogledati ovde, ovde i ovde) prethodnih dana su se u medijima pojavile i ozbiljne analize u kojima se tvrdi da je DEN zapravo sporazum koji obavezuje Srbiju i Kosovo kao potpisnice.

Ova poslednja analiza počinje, inače ispravnom, konstatacijom da Srbija i Kosovo prema članu 3 BKUP mogu da potpišu ugovor iako se uzajamno ne priznaju, odnosno da se može zaključiti i ugovor između državnog i nedržavnog entiteta ili države i entiteta čija je državnost upitna. Doduše, u analizi se ne pominje da u takvim situacijama države najčešće stavljaju specijalnu klauzulu o nepostojanju priznanja što ovde nije bio slučaj, ali možda autor pretpostavlja da je Srbija na to jednostavno zaboravila iako se meni to, imajući u vidu ceo kontekst, ne čini verovatnim.

Zatim se napominje da iako je moguće argumentovati da “sporazum” nije obavezujući, to u ovoj situaciji nije slučaj jer se obavezivanje u praksi prvenstveno izbegava dogovaranjem veoma “labavih” odredaba.

Analiza, onda, prelazi na istraživanje konkretnih tačaka “sporazuma” kako bi se utvrdilo da li su odredbe “labave” ili ne, i na kraju se na osnovu toga izvodi, prema mom mišljenju, nedovoljno ubedljiv zaključak da dovoljno konkretne odredbe impliciraju obaveznost čitavog “sporazuma”.

Ono što, međutim, nedostaje analizi, a što dovodi u pitanje kvalitet njenih krajnjih zaključaka, je činjenica da je preskočen jedan korak u preispitivanju pravne prirode DEN. To je volja strana koje su učestvovale u pregovorima.

Tačno je, naime, da forma i naziv dokumenta ne moraju biti od suštinske važnosti za utvrđivanje da li je neki akt obavezujuće ili neobavezujuće pravne prirode, ali čak i tekstovi koji su hiperlinkovani u pomenutoj analizi, poput onog Oskara Šahtera od 1977. godine, navode da “ugovor ili međunarodni sporazum… zahteva nameru strana da stvore prava i obaveze” i nastavlja da je problem često u tome što strane ne izražavaju uvek jasno prisustvo ili odsustvo te namere tokom pregovora i(li) potpisivanja, te da se u tom slučaju pitanje volje za zaključivanjem obavezujućeg sporazuma mora tražiti u jeziku odredbi sporazuma i okolnostima njegovog zaključivanja.

Insistiranje na tome da je iskazana namera da se zaključi ugovor – važan element pri zaključivanju o tome da li se radi o sporazumu u smislu međunarodnog prava, proizilazi iz same definicije međunarodnog ugovora. To je prisutno i u vodećim doktrinarnim komentarima BKUP, kao i u praksi Međunarodnog suda pravde.

Iako je tačno da je MSP u sporu Katara i Bahreina presudio da je 1990. godine između ove dve države nastao međunarodni ugovor potpisivanjem zapisnika sa sastanka, uprkos tome što je Bahrein tvrdio da kod njegovog predstavnika nikad nije postojala namera da se zaključi međunarodni ugovor, takva presuda je posledica bar dve činjenice koje nisu relevantne za primer potpisa predstavnika Srbije i Kosova: 1) Bahrein je tek nakon godinu i po dana nakon sastanka prvi put tvrdio da potpisano nije obavezujuće (što čini veliku razliku u odnosu na primedbu predsednika Srbije tokom i neposredno nakon pregovora da je odbijena mogućnost potpisivanja sporazuma sa Kosovom); 2) potpisani zapisnici su u slučaju Katara i Bahreina sadržali tekst koji je prema mišljenju Suda nedvosmisleno ukazivao na postojanje volje da se strane obavežu potpisanim tekstom.

Izražena namera da se bude obavezan ugovorom može biti od sekundarne važnosti ukoliko su odredbe “sporazuma” nedvosmislene, ali kako su neki autori u Srbiji već ukazali, to ne važi u slučaju DEN – ne samo da u njemu postoje veoma neodređena mesta bez ikakvih rokova i bez bilo kakvog objašnjenja na koji način će se “obaveze” izvršiti, kako je već ukazano, nego postoje i drugi indikatori da se ne radi o međunarodnom sporazumu: ne koriste se zvanična imena strana koje su pregovarale, koristi se engleski termin “will”, a ne uobičajeno “shall” iako sam Stejt Dipartment savetuje da se u obavezujućim dokumentima ne koristi “will”, ne piše na koji način, niti u kom roku će DEN stupiti na snagu, itd.

Iako u DEN ima, naravno, i drugačijih primera, u ovakvim situacijama kad su delovi dokumenta nedovoljno jasni u pogledu toga da li se radi o međunarodnom ugovoru ili ne, nedvosmisleno iskazan nedostatak volje jedne od strana potpisnica, tokom i neposredno nakon pregovora, mora biti dovoljan indikator da nije reč o međunarodnom ugovoru.

Ništa, dakle, ni od ovog sporazuma između Kosova i Srbije. Nastao je samo ne-sporazum. Ali, taj ne-sporazum je i posledica prilično neozbiljnog ponašanja zvaničnika Srbije koji svakog dana drugačije tumače pravnu prirodu potpisa u Vašingtonu i možda bi sada, sa stanovišta interesa Srbije, zaista bio krajnji trenutak da se još jednom potvrdi neobavezujuća priroda tih potpisa.

Ukoliko prihvatimo argumentaciju da u slučaju pregovora i potpisivanja dokumenata u Vašingtonu ne može biti reči o sporazumu ili ugovoru u međunarodnopravnom smislu, ostaje da visi u vazduhu zdravorazumsko pitanje: zašto su trojica muškaraca (jeste li primetili neku ženu u Ovalnoj sobi među zvaničnicima?) u tamnim odelima potpisivali bilo šta ukoliko nisu želeli da iz toga proisteknu pravne obaveze?

Najpre, biće da su političke namere te trojice muškaraca bile različite. Predsednik Srbije je izgleda želeo sporazum sa SAD. Kosovo je, izgleda, želelo sporazum sa Srbijom ukoliko taj sporazum znači međusobno priznanje. Predsednik SAD je želeo razgovore, ali bez obaveza. A za sporazum je potrebno (bar) dvoje. U svakom slučaju, kamere su bile tu, a javna mnenja su bila željna konkretnih rezultata u vidu potpisa.

To nas dovodi do treće međunarodnopravne mogućnosti, a to je da ove dokumente koje su potpisali tri muškarca u tamnim odelima u Vašingtonu ne posmatramo kao sporazum, već kao jednostrane pravne akte. Jednostrani pravni akti su izjave volje nadležnih državnih organa jednog međunarodnopravnog subjekta koji su doneti sa namerom da, makar u određenim situacijama propisanim međunarodnim pravom, mogu izazvati pravne obaveze za tog subjekta. Postoje različite klasifikacije jednostranih pravnih akata u međunarodnom pravu, ali jedna od uobičajenih je petočlana koja među njih ubraja i obećanje. Komisija za međunarodno pravo je 2006. godine objavila principe koje treba uzeti u razmatranje prilikom ocene obaveznosti jednostranih pravnih akata.

U tim principima se, takođe, insistira na tome da je uslov da bi jednostrani pravni akt proizvodio pravne obaveze po subjekta koji ga je izdao to da je postojala namera da se tim aktom obaveže. MSP je potvrdio da su indikatori te spremnosti da se obaveže kontekst donošenja tog akta i njegova sadržina.

Sa jedne strane, zaista je teško videti šta su to SAD obećale u dokumentima koji su potpisani. U ljubaznom, ali pomalo bezsadržajnom pismu premijeru Hotiju, Tramp je, između ostalog, naveo da se SAD raduju daljoj saradnji (Sadržaj pisma predsedniku Vučiću još uvek nije poznat javnosti). Dodatno, ni 16 tačaka dokumenta o ekonomskoj realizaciji ne sadrži konkretne obaveze SAD – određena američka tela se pominju u tačkama 3, 7 i 10, ali bez bilo kakvih konkretnih obaveza po SAD (na kraju, Tramp nije ni potpisao tih 16 tačaka).

Što se tiče Srbije i Kosova, tu postoje određene tačke dokumenta koje bi mogle da proizvedu pravne posledice, ali i tu postoje određeni problemi.

Najpre, osnovno pitanje je da li predsednik Srbije može da izda jednostrani pravni akt kojim se nešto obećava Kosovu koje je, prema stavu Srbije i njenom ustavu, sastavni deo Republike Srbije. Drugo pitanje je može li Kosovo uopšte da izdaje jednostrane pravne akte i da li bi se Srbija ikada pozvala na takav akt.

Jednostrani pravni akti mogu funkcionisati i tako da se pravi obaveza prema čitavoj međunarodnoj zajednici, ali imajući u vidu sadržinu 16 tačaka, o tome teško može biti reči. Ali, čak i da ostavimo ova suštinska pitanja po strani, ostaje pitanje o kakvim bi obećanjima u okviru ovih 16 tačaka uopšte moglo da se radi?

Kao što je već spomenuto, većina tačaka DEN ne sadrže konkretne obaveze potpisnica, način na koji bi one trebalo da se ispune, kao ni rokove u kojima bi to trebalo da se uradi. Ovo je važno jer je Komisija za međunarodno pravo jasno napomenula i to potkrepila praksom MSP da je uslov za obavezivanje država putem jednostranih pravnih akata to da su te obaveze formulisane na jasan i određen način.

U slučaju sumnje u pogledu domena obaveza država, ove obaveze treba tumačiti u dobroj veri, ali restriktivno.

Čini se da je veoma malo tačaka iz DEN ispunjava uslove jasnosti i određenosti. Važan izuzetak u tom smislu su pretposlednja tačka u dokumentima koje su potpisali premijer Hoti i predsednik Srbije, kao i poslednja koju je potpisao ovaj drugi jer su tu obaveze jasno formulisane (iako ima različitih tumačenja njihovog domena) i određen je rok u kome treba da se obave.

Ne bi me iznenadilo da Izrael u jednom trenutku podseti na potpisano i kaže da su u vezi sa obećanjima Srbije i Kosova nastala legitimna očekivanja ove države i da smatra da se to mora ispuniti. Na kraju, jednostrani pravni akti po pravilu ne mogu proizvoditi obaveze po druge subjekte osim ukoliko ti drugi subjekti na to ne pristanu što može biti važno u kontekstu nekih tačaka.

Ostaje zbog svega toga zaključak da je i u vezi sa eventualnim postojanjem jednostranih pravnih akata nakon pregovora u Vašingtonu ostalo dosta ne-sporazuma.

Četvrta i verovatno poslednja međunarodnopravna mogućnost je da potpisi u Vašingtonu ne stvaraju nikakve međunarodnopravne obaveze. I? Znači li to da su nevažni? Ne baš.

Iako je razlika između obavezujućih i neobavezujućih akata u međunarodnom pravu veoma važna, ona se, ipak, nekad precenjuje. Reč je, naime, o tome da međunarodno pravo uglavnom nema razvijen sistem sankcija, odnosno mehanizama koji bi mogli da budu upotrebljeni u slučaju kršenja međunarodnopravnih obaveza. Zbog toga je i u situacijama kada predstavnik države potpiše neobavezujući dokument, veoma važna reakcija drugih država.

Postoji širok dijapazon mogućih odovora. Drugim rečima, države mogu diplomatskim putem vršiti pritisak da se poštuje potpisano iako to verovatno nema obavezujuću pravnu snagu.

Sve nas ovo na samom kraju dovodi i do veoma kratkog osvrta na određene spoljnopolitičke posledice potpisa tri muškarca u tamnim odelima u Ovalnoj sobi 4. septembra. Srbija, najpre, nije bila stavljena pred svršen čin priznanja Kosova na ovim pregovorima. To je krajnji ishod njenih napora da iskoristi (prvi?) Trampov mandat kako bi unapredila svoje odnose sa SAD i možda pokušala da iskoristi tu situaciju za podršku svog viđenja kompromisnog rešenja u vezi sa statusom Kosova (u ranijoj fazi izraženu kroz termin “razgraničenje”).

Vašingtonski pregovori su u tom pogledu došli kasno. Za stolom više nije sedeo Tači, Trampu se mandat opasno primakao kraju, a danas niko ne može biti siguran da li će se bilo ko držati obećanja i da li će uopšte predsednik Srbije za godinu dana imati iste sagovornike iz Prištine i Vašingtona.

Srbija na kraju Trampovog mandata nije dobila ono što je želela, SAD se nisu obavezale ni na kakvu finansijsku podršku Srbiji (bar ne u ovom trenutku) ali ona nije doživela ni potpuni krah.

Za godinu dana od danas, možda budemo cenili da su pregovori u Vašingtonu označili i pokušaj oštrijeg zaokreta spoljne politike Srbije ka SAD, što bi verovatno značilo i odgovor nekih drugih sila. U isto vreme, Srbija je možda pokušala i da preseljenjem diplomatskog predstavništva u Jerusalim (čin koji bi, inače, bio suprotan normama međunarodnog prava i koji bi u političkom smislu ozbiljno mogao da dovede u pitanje doslednost srpske spoljne politike i njeno insistiranje na poštovanju normi međunarodnog prava) trajnije unapredi odnose sa Izraelom.

Sudeći, međutim, prema veoma svežim navodima medija, odluka o preseljenju diplomatskog predstavništva se pre posmatrala kao ustupak Trampu, te se preispituje svega par dana nakon potpisa u Vašingtonu.

Time se postavlja ozbiljno pitanje da li ponašanje Srbije u Vašingtonu treba shvatiti kao pokušaj menjanja strategije ili samo kao nemušti taktički potez.

Opštije govoreći, oštriji zaokret spoljne politike Srbije ka SAD i Izraelu koji bi eventualno izdržao i promenu u američkoj administraciji bi mogao da izazove ozbiljne posledice na Balkanu, ali je još uvek veoma preuranjeno tvrditi da će do toga i doći. Imajući u vidu da bi takav potez imao i brojne negativne strane, veoma je važno odmeriti sve posledice.

Do tada, Srbija će imati ozbiljne izazove u vezi sa pregovorima o sveobuhvatnom obavezujućem sporazumu o statusu Kosova sa posredstvom Evropske unije. Videćemo da li će i tu biti ne-sporazuma.

Tekst je prvo objavljen na web strani: https://kossev.info/ne-sporazum-ili-zasto-je-za-sporazum-potrebno-bar-dvoje/