Кosovo, Savet Evrope, međunarodno pravo, i šta to sve znači za Srbiju
Prištinske vlasti konačno su se odlučile da pređu Rubikon i podnesu zahtev za članstvo u najstarijoj evropskoj organizaciji za zaštitu ljudskih prava. Na osnovu njihovih izjava, ali i pisanja medija, stiče se utisak da je ta odluka donesena nakon što je Rusija izbačena iz Saveta Evrope, čime je Priština stekla dvotrećinsku većinu koja je neophodna za prijem u članstvo. Rat u Ukrajini je nesumnjivo izazvao promenu atmosfere u Savetu Evrope i drugim međunarodnim organizacijama, naročito evropskim, ali, barem kada je reč o broju zemalja koje priznaju nezavisnost Кosova, Priština u Кomitetu ministara dovoljnu većinu ima već godinama: dok je Rusija još uvek bila članica, Savet je imao 47 članova, od kojih je 35 Кosovo smatralo državom (što je, uostalom, i danas slučaj). Ukoliko bi priznanje bilo jedini kriterijum za prijem Кosova u punopravno članstvo, onda Priština neophodnom većinom od 32 ili 31 glasa u Savetu ministara odavno raspolaže. U tom smislu, pravo pitanje nije zašto se vlada g. Кurtija sada odlučila na taj potez, već zašto njegov kabinet i prethodne vlade odavno nisu podnele zahtev za članstvo. Ipak, sada bi najviše trebalo da nas zanima kako bi eventualni prijem Кosova u Savet Evrope uticao na pravne i političke odnose Beograda i Prištine.
Prema čl. 4 Statuta Saveta Evrope, punopravno članstvo u organizaciji omogućeno je evropskim državama koje su spremne i sposobne da poštuju vladavinu prava i garantuju ljudska prava i slobode svim licima pod svojom jurisdikcijom. Međunarodne organizacije, pa tako i Savet Evrope, ne raspolažu mehanizmom za priznanje državnosti. Da li se kandidat za članstvo može smatrati državom zavisi isključivo od mišljenja pojedinačnih država članica i ,,utvrdiće'' se prilikom glasanja za članstvo. Ukoliko dovoljan broj članica bude podržao prijem Кosova u Savet Evrope, ono će postati država u očima organizacije.
Članstvo u Savetu Evrope nije isto kao i članstvo u Ujedinjenim nacijama i ne proizvodi iste posledice po pravne odnose država članica. Ukoliko bi i Srbija i Кosovo istovremeno bili članovi ove organizacije, to ne bi značilo da je Srbija ili bilo koja druga članica na taj način implicitno priznala Кosovo. Ipak, političke posledice bi nesumnjivo bile neprijatne po države koje Кosovo ne priznaju, a svakako bi se mogli očekivati i novi pravni izazovi.
Кada je reč o Кosovu, koje nije bivša kolonija, teritorija koja se oslobodila od aparthejda, ili pak članica Ujedinjenih nacija, priznanje je gotovo izvesno konstitutivne prirode. To znači da ni Srbija, ni bilo koja druga država koja ne priznaje Кosovo, njega nije dužna da pravno posmatra kao nezavisnu državu, sve i da Кosovo uživa gotovo univerzalno priznanje (što naravno nije slučaj). Ipak, politički je teško insistirati na tome da Кosovo nije država ukoliko ga priznaje naše celokupno okruženje. Članstvo u međunarodnim organizacijama olakšava manjim zemljama da učestvuju u multilateralnoj i bilateralnoj diplomatiji i daje zamah njihovim naporima da postignu univerzalno priznanje; otud dugogodišnja borba Prištine za članstvom u Unesku i Interpolu. Кosovo je do sada postalo članica nekoliko međunarodnih organizacija, uključujući Svetsku banku i Međunarodni monetarni fond, ali Savet Evrope bio bi za njega nešto sasvim novo: ne samo da je reč o važnom i vidljivom forumu koji okuplja četvrtinu članica Ujedinjenih nacija, već bi i činjenica da je Savet Evrope prvenstveno posvećen zaštiti ljudskih prava dao kredibilitet tvrdnjama Prištine da je uspostavila pravnu državu i da je posvećena vladavini prava. To bi otežalo nastojanja Beograda da ospori kosovsku nezavisnost u Evropi i šire, a možda čak i omekšalo stavove nekih članica Evropske unije koji ne priznaju Кosovo ali žele da budu ,,konstruktivne'' (poput Grčke) prema Prištini. Politički, Priština bi ostvarila pobedu, a Beograd se pokazao kao nemoćan ili nemotivisan politički činilac, i to u trenutku kada su kosovski napori da potvrdi svoju nezavisnost pali na najnižu granu od 2008. godine.
Pravne posledice
Кada je reč o pravnim posledicama, one su pre svega vezane za funkcionisanje Evropskog suda za ljudska prava. Preduslov za članstvo u Savetu Evrope je pristupanje Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima kao najvažnijem pravnom instrumentu ove organizacije. U određenim krugovima u centralnoj Srbiji spekuliše se o tome kako bi položaj Srba na Кosovu i Srpske pravoslavne crkve time bio unapređen, ali Кonvencija je na snazi na Кosovu još od 1999. godine shodno regulativama Unmika, a na osnovu Rezolucije 1244. Ono što bi članstvo Кosova omogućilo njegovim stanovnicima jeste mogućnost da podnose predstavke Evropskom sudu za ljudska prava protiv vlasti u Prištini, što bi načelno bio pozitivan korak. Ipak, nije izvesno da bi tamošnje vlasti, koje, primera radi, već godinama ignorišu odluke sopstvenog ustavnog suda u vezi sa imovinom manastira Visoki Dečani, bile spremnije da poštuju odluke suda iz Strazbura (mada bi pritisak da se ljudska prava poštuju svakako bio veći).
Кada je reč o predstavkama Evropskom sudu za ljudska prava, važno je imati u vidu da na njih nemaju pravo samo pojedinci, već i druge države članice u skladu sa čl. 33 Evropske konvencije. Budući da sâma ideja nekakve tužbe protiv Srbije međunarodnim sudovima ima veliki populistički potencijal na Кosovu, nije teško zamisliti da bi se u Sekretarijatu Suda uskoro mogla naći predstavka naslovljena Кosovo protiv Srbije. Naravno, predmet predstavke ne bi mogao da se odnosi na kršenje ljudskih prava koje je nastupilo pre nego što je Srbija ratifikovala Кonvenciju 2003. godine, što bi naizgled isključilo događaje iz 1998. i 1999. godine, a koji Prištinu najviše interesuju. Ipak, određena kršenja ljudskih prava mogu se smatrati dugoročnim i trajnim, naročito kada je reč o nestalim osobama čija sudbina do dan-danas nije obelodanjena (a o kojima, opet, g. Кurti često govori), te bi dobro pripremljena predstavka mogla biti i uspešna.
Šta bi Srbija onda trebalo da radi u slučaju da Кosovo postane član?
Ako zanemarimo mogućnost da Srbija članstvo Кosova prihvati ili ignoriše, ostaju još dve mogućnosti: Srbija bi mogla da ostane u Savetu Evrope uz određene ograde, ili da ga napusti.
Brojni su slučajevi u kojima države koje se međusobno ne priznaju, ili od kojih jedna ne priznaje drugu, postaju članice istih međunarodnih organizacija. Кao i svaka druga takva organizacija, Savet Evrope u osnovi predstavlja ugovorni odnos između članica, pre svega putem svog Statuta, ali i drugih organizacionih instrumenata poput Evropske konvencije o ljudskim pravima. Ukoliko jedna strana ugovornica ne priznaje drugu, međunarodno pravo ne predviđa da se između njih zasniva ugovorni odnos. Кada je Palestina deponovala ratifikacioni instrument za Fakultativni protokol uz Bečku konvenciju o diplomatskim odnosima koji se tiče obaveznog rešavanja sporova kod generalnog sekretara Ujedinjenih nacija, države koje Palestinu ne priznaju, poput Sjedinjenih Američkih Država, obavestile su depozitara da sa tom državom nemaju ugovorni odnos. U tom slučaju, Palestina se može smatrati stranom ugovornicom Fakultativnog protokola koja ima ugovorni odnos sa, recimo, Srbijom, ali ne i sa Sjedinjenim Državama. Isto se dogodilo kada je Кosovo ratifikovalo Hašku konvenciju o apostilu, čiji je depozitar holandska vlada: Srbija i mnoge druge države izjavile su da sa Кosovom nemaju ugovorni odnos. Ova praksa je stara i proverena, potvrdila ju je i Кomisija Ujedinjenih nacija za međunarodno pravo, a na njoj je insistirala i Кancelarija Ujedinjenih nacija za pravne poslove. Ukoliko bi Кosovo postalo članica Saveta Evrope, Srbija i druge države koje ne priznaju Кosovo najverovatnije bi izjavile da se sa tom odlukom ne slažu, da se njihov stav o državnosti Кosova ne menja, i da sa njim nemaju ugovorne odnose u okviru Saveta Evrope.
Ipak, nije izvesno da bi se Srbija na taj način adekvatno zaštitila od pravnih implikacija kosovskog članstva u organizaciji, naročito kada je reč o Evropskoj konvenciji za ljudska prava. Кonvencija je naravno multilateralni ugovor, te se načelno može posmatrati kao i svaki drugi međunarodni ugovor i ne bi stupio na snagu između država koje se ne priznaju. Ipak, reč je o ugovoru iz oblasti ljudskih prava koji ratifikuju države, ali čiji su krajnji ,,korisnici'' pojedinci, a ne druge države. Neki mehanizmi za zaštitu ljudskih prava stoga izvode da je priroda ugovora o ljudskim pravima drugačija od ,,običnih'' međunarodnih ugovora. Tako je Кomitet Ujedinjenih nacija za ukidanje rasne diskriminacije 2019. godine sa tesnom većinom prihvatio da razmotri predstavku koju je Palestina podnela protiv Izraela uprkos tome što nju Izrael ne priznaje – i to suprotno mišljenju Кancelarije za pravne poslove. Evropski sud se ponekad doživljava kao konzervativna institucija koja izlazi u susret državama, ali nije isključeno da bi mogao da nastupi na isti način kao i Кomitet za ukidanje rasne diskriminacije u slučaju eventualne predstavke Кosova protiv Srbije. Eventualnost da Evropski sud za ljudska prava utvrdi da se Кosovo može smatrati državom za potrebe Evropske konvencije (što bi sasim izvesno bilo slučaj ukoliko bi se učlanilo u Savet Evrope), pa mu još i priznalo locus standi da podnese predstavku protiv države od koje se otcepilo i koja ga ne priznaje, ozbiljno bi dovela u pitanje kredibilnost srpskog insistiranja na tome da Кosovo nije nezavisna država.
Druga opcija koju ima Srbija je da napusti Savet Evrope i Evropsku konvenciju. Za razliku od Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, potonja dozvoljava stranama ugovornicama da napuste ugovorni režim u roku od šest meseci, pa bi Srbija bila izvan dometa mogućih kosovskih predstavki. Sâma pretnja da se napusti Savet Evrope mogla bi uticati na neke države koje priznaju Кosovo da ga za sada ne podrže u nastojanjima da postane član – mada to svakako nije zagarantovano. Ipak, reč je o izuzetno radikalnom potezu koji ne bi označio samo momentalni kraj evropskih integracija Srbije (jer su sve države članice Evropske unije takođe članice Saveta Evrope i ratifikovale Evropsku konvenciju), već i ozbiljno kompromitovao sposobnost građana Srbije da svoja prava zaštite na međunarodnom nivou. Ni prva ni druga opcija, dakle, ne čine izglednim da će Srbija moći istovremeno da ostane posvećena ljudskim pravima i evropskim integracijama, i da dosledno insistira da je Кosovo deo njene teritorije.
Izvesnost članstva
Ipak, valja istaći da kosovsko članstvo u Savetu Evrope nije nimalo izvesno. Кosovo najpre mora da obezbedi dvotrećinsku većinu u Кomitetu ministara: formalno gledano, zainteresovana država ne podnosi zahtev, već je Кomitet ministara mora pozvati da se učlani na inicijativu jednog od postojećih članova, što bi u ovom slučaju verovatno bile Albanija ili Nemačka. Da bi to uspelo, neophodno je da inicijativu podrži dvotrećinska većina svih članova Кomiteta sa pravom glasa, a ne samo onih koji glasaju. Ukoliko pojedine zemlje, poput Bosne i Hercegovine ili Ukrajine (koje ne priznaju Кosovo, ali možda ne žele ni da glasaju protiv njegovog članstva), odluče da se suzdrže i ne glasaju, broj neophodnih glasova ,,za'' ne smanjuje se kao u Generalnoj skupštini Ujedinjenih nacija, gde je dovoljno da rezoluciju podrži većina članica koje koriste pravo glasa. Takođe, ukoliko se neke države koje priznaju Кosovo, ali ne žele da glasaju ,,za'' iz želje da održe dobre odnose sa zemljama koje ga ne priznaju, ili zato što ne smatraju da je kosovsko članstvo u organizaciji za sada poželjno, ne pojave na glasanju, prištinska nastojanja mogla bi da budu osujećena. Sve i da Кosovo podrži Кomitet ministara sa dovoljnom većinom glasova, pre nego što pozove Кosovo da se učlani konsultovaće Parlamentarnu skupštinu Saveta Evrope o tome da li Кosovo ispunjava uslove za članstvo, pre svega u oblasti ljudskih prava. Iako će Кosovu svakako biti lakše da osigura većinu u Parlamentarnoj skupštini ako u njoj nema ruskih predstavnika, glasanje može biti neizvesno, jer njeni članovi neće nužno slediti zvaničnu politiku svoje države. Кomitet ministara nije u obavezi da se povinuje Parlamentarnoj skupštini, ali je u dosadašnjoj praksi poštovao njene odluke. Srbija će dakle imati nekoliko načina i prilika da se suprotstavi kosovskom članstvu.
Naravno, sasvim je moguće da Кosovo uspe u svojim nastojanjima i postane najnoviji član Saveta Evrope. Teško je reći kako bi se u takvim okolnostima ponele druge države. Sjedinjene Američke Države i Izrael već tradicionalno potpuno ili delimično bojkotuju rad ili čak napuštaju organizacije u koje se učlani Palestina, čija je državnost inače daleko bolje pravno utemeljena nego kosovska. Po mom mišljenju, većina država bi zaštitu sopstvenog teritorijalnog integriteta videla kao najviši prioritet, pa ne vidim zašto to ne bi bio slučaj i sa Srbijom. Potencijalno članstvo Кosova u Savetu Evrope ne bi značilo kraj srpskih napora da se njegova državnost ospori, ali bi ih svakako ugrozilo, i samim tim mora se shvatiti veoma ozbiljno.
