Klaster pitanja i odgovora u vezi sa problemom upotrebe kasetne municije

U martu 2000. godine grupa dece među kojima su bili i braća Behrami, Bekir i Gadaf, je na Kosovu tokom igre pronašla kasetnu municiju. Bacili su jednu od naprava u vazduh i ona je eksplodirala. Gadaf je poginuo od posledica eksplozije, dok je Bekir teško povređen. Njihov otac Agim je zbog toga pokrenuo pravni proces koji je na kraju (neslavno) završio pred Evropskim sudom za ljudska prava. Bomba koja je usmrtila Gadafa je samo jedna od 1765 kasetnih bombi u kojima se nalazilo 295000 komada podmunicije bačenih na na Saveznu Republiku Jugoslaviju 1999. godine (kasetna municija je inače korišćena i u drugim oružanim sukobima na teritoriji Jugoslavije). Međunarodni krivični tribunal za bivšu Jugoslaviju je razmatrao ovo pitanje u veoma kontroverznom Izveštaju Komisije čiji je zadatak bio da preispita posledice NATO napada na Jugoslaviju, ali nije doneo zaključak da je njihova upotreba bila dovoljna za pokretanje istrage iako je Hjuman Rajts Voč u svom Izveštaju došao do zaključka da je između 90 i 150 civila izgubilo živote zbog upotrebe ovog oružja od strane NATO-a u Jugoslaviji.

Nažalost, SRJ nije bila ni prvo, ni poslednje mesto na kome je upotrebljena kasetna municija i pored donošenja Konvencije o kasetnoj municiji 2008. godine (stupila na snagu 2010. godine). U oružanom sukobu u Ukrajini, ovu vrstu municije su upotrebljavali i Rusija i Ukrajina što je dovelo do katastrofalnih posledica i ogromnog broja žrtava. Nije stoga čudno da je pažnju javnosti privukla i poslednja odluka SAD-a da snabde Ukrajinu novim količinama kasetne municije.

U ovom blogu se daju kratki odgovori na pitanja šta je to kasetna municija, da li je njena upotreba legalna sa stanovišta međunarodnog humanitarnog prava (MHP), kakva je pozicije Srbije u odnosu na Konvenciju o kasetnoj municiji (Konvencija), kao i da li je legalna isporuka ove municije državama koje se nalaze u oružanom sukobu.

Šta je to kasetna municija?

Postoji više izraza koji se koriste za kasetnu municiju – klaster municija, kasetne bombe, itd. Pod pojmom kasetne municije se podrazumeva oružje koje se sastoji iz metalnog spremišta (kontejnera) i velikog broja pojedinačnih kasetnih bombi (podmunicije)

Kasetna municija se najčešće izbacuje iz aviona, ali može da se upotrebljava i na drugačije načine. Način upotrebe je takav da se kontejner sa podmunicijom u nekom trenutku leta otvara i da izbacuje ogromnu količinu te podmunicije. Iz ovakve upotrebe kasetne municije proizilaze i njene osnovne karakteristike – ona se najčešće upotrebljava onda kada je potrebno napasti/neutralisati veći broj vojnih ciljeva na širokom području. Dodatno, osim u slučaju sasvim retke vrste savremenih primeraka kasetne municije podmunicija nije navođena na bilo koji način i slobodno pada na to široko područje.

Da li je upotreba kasetne municije legalna?

Pre nego što ponudim odgovor na pitanje da li je upotreba kasetne municije legalna, potrebno je da dam nekoliko uvodnih napomena u vezi sa tim na koji način se u MHP-u utvrđuje da li je upotreba određenog oružja legalna ili ne. MHP je grana međunarodnog prava čiji je cilj da zaštiti lica koja ne učestvuju (civili) ili više ne učestvuju u oružanom sukobu (ranjenici, bolesnici, ratni zarobljenici i brodolomnici), kao i da ograniči pravo sukobljenih strana da koriste sredstva i metode ratovanja neograničeno, po sopstvenom izboru. MHP je izgrađeno na složenom i verovatno neugodnom kompromisu između načela humanosti (potrebe da se i u najekstremnijim situacijama oružanog sukoba zaštite one kategorija lica koje ne učestvuju u oružanim sukobima i uvedu makar određena pravila u vezi sa dozvoljenim načinima vođenja oružanog sukoba) i načela vojne potrebe (MHP stranama u sukobu dozvoljava da nastave vođenje neprijateljstava koje bi bilo usmereno isključivo prema vojnim ciljevima).

U svakom slučaju, iako se često nekritički govori o istorijskim tragovima načela humanosti prilikom vođenja neprijateljstava, države u poslednjih 150 godina jesu donosile odluke da se upotreba određenih oružja ograniči ili potpuno zabrani. Motivi su bili različiti i humanost je bila samo jedan od njih, ali bez obzira na motive stoji činjenica da države jesu istorijski donosile ovakve odluke. Kako države ograničavaju ili zabranjuju upotrebu (i ne samo upotrebu) određenih vrsta oružja? One to čine putem formalnih izvora MHP-a koji bez obzira na određene specifičnosti odgovaraju formalnim izvorima opšteg međunarodnog prava: ugovorima, običajima i opštim pravnim načelima prihvaćenim od strane prosvećenih naroda. Drugim rečima, prvi korak u traženju odgovora na pitanje o ograničenju ili zabrani određene vrste oružja u MHP-u je videti da li se ta ograničenja i zabrane mogu izvući iz ovih izvora, odnosno pre svega međunarodnih ugovora i običaja.

Za razliku od 1999. godine, danas na snazi imamo Konvenciju o kasetnoj municiji. Ova konvencija u članu 1 nalaže između ostalog obavezu stranama ugovornicama da nikada, ni pod kakvim okolnostima, ne upotrebljavaju, razvijaju, proizvode, pribavljaju, skladište, zadržavaju ili prenose bilo kome, neposredno ili posredno, kasetnu municiju. Konvencija sadrži još neke obaveze od kojih ću neke pomenuti i u nastavku ovog bloga, ali za sada se treba zadržati na ovoj nedvosmislenoj zabrani upotrebe kasetne municije čija definicija za potrebe Konvencije se nalazi u njenom članu 2. Problem je, međutim, u tome, da pravila ugovornog prava u međunarodnom pravu nalažu da ugovorne obaveze važe isključivo za strane ugovornice. Njihov broj u slučaju Konvencije o kasetnoj municiji je danas zaista za poštovanje – 111 strana ugovornica i 12 država koje su je potpisale. Imajući u vidu da je Konvencija stupila na snagu 2010. godine, pomenutim državama je između ostalog zabranjeno i da upotrebljavaju kasetnu municiju, ali i da vrše njen transfer bilo kojoj drugoj državi, pa i Ukrajini. Ovoliki broj strana ugovornica je zaista značajno smanjio učestalost upotrebe kasetne municije na globalnom nivou poslednjih godina. Problem je, međutim, u tome da države poput SAD, Rusije i mnogih drugih uključujući i Ukrajinu nisu strane ugovornice i da ih pomenuta Konvencija ne obavezuje.

Ova činjenica ne znači, međutim, automatski da države koje nisu strane ugovornice imaju pravo da upotrebe kasetne municiju. Naime, kao što sam već pomenuo, osim ugovora, sredstva ratovanja u MHP-u mogu da budu zabranjena i međunarodnim običajnim pravom. Ovaj blog nije mesto na kojem mogu da detaljno uđem u pitanje načina nastanka i utvrđivanja postojanja međunarodnog običajnog prava, ali možda je dovoljno navesti da je prema osporavanoj definiciji iz člana 38 Statuta Međunarodnog suda pravde običaj dokaz opšte prakse prihvaćene kao pravo. Iako i pre i naročito nakon prihvatanja Konvencije o kasetnoj municiji raste broj država koje tvrde da je upotreba ove vrste municije nelegalna, nije lako tvrditi da je time zadovoljen kriterijum opšte prakse prihvaćene kao pravo jer još uvek značajan broj država odbija da prihvati nastanak ovakve običajne norme. Čak i kad bi se ustvrdilo da je običajna norma o zabrani upotrebe kasetne municije nastala, mnoge države bi verovatno s pravom mogle da tvrde da se ova eventualna norma na njih ne primenjuje jer su one bile i ostale uporni protivnici (eng. persistent objector) ovakve norme.

Drugim rečima, teško je tvrditi da MHP sadrži izričitu zabranu upotrebe kasetne municije koja bi važila za apsolutno sve države u apsolutno svim situacijam. U ovoj grani međunarodnog prava su se vremenom, međutim, razvile norme i principi koje na opšti način regulišu da li je, i na koji način, dozvoljeno upotrebljavati sredstva ratovanja. Čuveni Lotus princip da države imaju pravo da se u međunarodnim odnosima ponašaju na određeni način sve dok on nije izričito zabranjen normama međunarodnog prava, nikada nije imao svoje apsolutno važenje u oblasti MHP-a. MHP, primera radi, zabranjuje korišćenje oružja koje je po svojoj prirodi nediskriminativno, odnosno ono koje je nemoguće upotrebiti tako da se usmeri na konkretan vojni cilj ili ukoliko ne mogu da se ograniče posledice njegove upotrebe. Ovaj princip je kodifikovan i u članu 51 (4) Dopunskog protokola I u kojem se na početku konstatuje da su zabranjeni „napadi vršeni bez izbora ciljeva“, da bi se zatim naveli tipovi takvih napada koji između ostalog podrazumevaju napade „prilikom kojih se primenjuje metod ili koristi sredstvo borbe čije se dejstvo ne može ograničiti onako kako je to predviđeno ovim protokolom“.

Sada je neophodno utvrditi da li se ovakve karakteristike mogu pripisati kasetnoj municiji. Zagovornici teze o njenoj zabrani ukazuju na mnogobrojne primere upotrebe ovog oružja u gusto naseljenim područjima u kojima je usled nekontrolisanog oslobađanja podmunicije i nemogućeg pravljenja razlike između civila i vojnih ciljeva dolazilo do ogromnih civilnih žrtava. Uostalom, statistike iz 2020. godine pokazuju da su čak 44% žrtava upotrebe kasetne municije u toj godini bila deca. Sa druge strane, zagovornici legalnosti upotrebe kasetne municije skreću pažnju da je za zabranu ove municije putem zabrane nediskriminativnog oružja neophodno dokazati njegovu inherentnu nediskriminativnu prirodu, odnosno da se ono nikako ne može upotrebiti na legalan način. U tom smislu, oni tvrde da je moguće upotrebiti kasetnu municiju na područjima gde nema civila (primera radi na izolovano minsko polje u čijem okruženju nema civila i civilnih objekata) tako da se ne prekrši pravilo o zabrani nediskriminativnih napada.

Slučaj braće Behrami sa početka ovog teksta, pokazuje, međutim, da se opasnosti od upotrebe kasetne municije ne izviru samo iz neposrednih posledica konkretnog napada, već i u činjenici da izuzetno veliki broj podmunicije ne eksplodira nakon raspada kontejnera i sletanja na zemlju (procene idu od 10 do 30 odsto municije koja ne eksplodira). Ostaci ove podmunicije tako na trajan način predstavljaju opasnost po civilno stanovništvo i mnogo godina, čak i decenija, nakon završetka sukoba i pokazuju da se posledice ovog oružja ne mogu ograničiti samo na vojne ciljeve. Teren na kome su upotrebljava kasetna municija ostaje trajno kontaminiran i na njemu je najčešće nemoguće nastaviti normalan život što, recimo, pokazuje slučaj Vijetnama u kome je do danas ostao ogroman broj neaktivirane kasetne municije i pored silnih kampanja da se ovaj teren „očisti“. Ovo je jedan od razloga zašto najnovije generacije kasetne municije sadrže podmuniciju koja se aktivira pod unapred određenim uslovima i koja ima mehanizme za samouništenje. Dva problema, međutim, ostaju i nakon ovih tehnoloških promena. Najpre, ni ovi mehanizmi nisu savršeni i možda još važnije, ovakva vrsta kasetne municije je u manjini i u svetu se uglavnom koristi ovo oružje prethodnih generacija.

Postoje, naravno, i drugi principi i pravila MHP-a koji su primenljivi na eventualnu upotrebu kasetne municije o kojima zbog prostora ne mogu detaljno da se posvetim u ovom tekstu (mere predostrožnosti u napadu, princip proporcionalnosti, Martensova klauzula, zaštita saniteta, itd.). Tako, primera radi, mere predostrožnosrti u napadu (član 57 DP I koji je deo i običajnog prava) nalažu stranama u sukobu da „preduzmu sve moguće mere predostrožnosti pri izboru sredstava i metoda napada da bi se izbegli, i u ovom slučaju sveli na minimum, slučajni gubici života civila, povreda civila i oštećenje civilnih objekata“. Nije, dakle, sasvim jasno zašto bi se čak i u teorijskim primerima napada na minska polja ili gotovo napuštene gradove poput Bahmuta koristila kasetna municija, a ne neko sredstvo ratovanja koje može da izazove sličnu vojnu korist bez kratkoročnog ili dugoročnog izlaganja civila opasnosti.

Čini se i da je i dosadašnja analiza dovoljna za izvlačenje opšteg zaključka:

Iako ne postoji izričita zabrana upotrebe kasetne municije koja bi apsolutno obavezivala sve države, postoje principi MHP-a koji svode mogućnost legalne upotrebe na veoma apstraktne i krajnje teorijske konstrukcije (upotreba kasetne municije novije generacije sa sistemom navođenja podmunicije i sistemom samouništenja u područjima na kojima nema i neće biti civila, a strana u sukobu ne može da ostvari sličnu vojnu prednost nekim drugim sredstvom ratovanja). Važnost ovih teorijskih konstrukcija se iscrpljuje u tome da države koje još uvek poseduju i upotrebljavaju kasetnu municiju mogu da ustvrde da time ne krše međunarodno pravo. Primeri iz prakse pokazuju, međutim, da upotreba kasetne municije u gotovo svim zabeleženim primerima iz prakse podrazumeva kršenje principa MHP-a i sa sobom nosi ogromne kratkoročne i dugoročne posledice po civile, te da stoga nije čudno da je Međunarodni komitet Crvenog krsta nebrojano puta pozvao sve države da osude svaku upotrebu ove vrste oružja.

Imajući u vidu izgledne posledice upotrebe kasetne municije po civilno stanovništvo jasno je i da u određenim okolnostima o kojima je već raspravljao i Međunarodni krivični tribunal za bivšu Jugoslaviju upotreba ovog oružja može predstavljati i ratni zločin (ograde u rečenici su potrebne jer nije svako kršenje principia MHP-a nužno i ratni zločin, već moraju biti zadovoljeni i određeni dodatni uslovi).

Pozicija Srbije u vezi sa Konvencijom o kasetnoj municiji

Kasetna municija je korišćena u nekoliko situacija prilikom oružanih sukoba u Jugoslaviji. To je verovatno i jedan od razloga zašto je Srbija veoma aktivno učestvovala u dugotrajnom procesu koji je prethodio donošenju Konvencije. Jedan od diplomatskih sastanaka u vezi sa ovim pitanjem je čak i održan u Beogradu. Činilo se da nema mnogo sumnje da će Srbija biti jedna od prvih država koje će pristupiti Konvenciji. Međutim, nakon tog početnog entuzijazma Ministarstvo odbrane Republike Srbije je 2009. godine dalo mišljenje prema kojem Srbija ne treba da postane strana ugovornica jer „kasetna municija čini značajan deo našeg vojnog arsenala, koji bi teško bio supstituisan nekim drugim sredstvima“. U ovom pogledu se, koliko mi je poznato, nije mnogo izmenilo. U svakom slučaju, Srbija do danas nije postala strana ugovornica Konvencije.

Po svemu sudeći, Srbija ima značajne zalihe ove municije. Osim toga, ponekad se moglo čuti i da bi pristupanje Konvenciji značilo ogromna finansijska davanja. Međutim, ukoliko u vidu imamo sve mehanizme međunarodne pomoći i saradnje u ovom pogledu koje predviđa i Konvencija, ali koji postoje i van nje, kao i realnu potrebu da se saniraju sve posledice upotrebe kasetne municije u Srbiji, ovaj argument se ne čini preterano ubedljivim.

Transfer kasetne municije drugim državama uključujući i Ukrajinu

U prethodnom delu teksta sam već pomenuo da Konvencija zabranjuje stranama ugovornicama transfer kasetne municije. Ta zabrana se ipak ne odnosi na države poput SAD koje nisu potpisnice Konvencije. Pa ipak, to ne znači nužno da je dostava ove vrste oružja Ukrajini dozvoljena. Naime, zajednički član 1 Ženevskih konvencija, kao i član 1 Dopunskog protokola I sadrže obavezu strana ugovornica ne samo da poštuju odredbe ovih međunarodnih ugovora, već i da obezbedenjihovo poštovanje. Nema konsenzusa u MHP-u u vezi sa sadržinom ove obaveze jer, primera radi, MKCK u novim komentarima člana 1 navodi da pozitivna strana ove obaveze podrazumeva da strane ugovornice moraju preduzeti sve razumne mere kako bi sprečile… ili okončale povrede Konvencije trećih država“. Imajući u vidu dosadašnju praksu upotrebe kasetne municije u Ukrajini, opravdano je pitanje da li bi transfer ovog oružja u postojećim okolnostima značio i kršenje ovakve obaveze. Istine radi, postoje i komentatori koji negiraju ovakvo tumačenje sadržine člana 1. Dodatno, SAD nisu ni strana ugovornica Dodatnog protokola I, pa ova obaveza ne bi mogla odavde da se izvodi.

Sa druge strane, saveznice Ukrajine koje jesu i strana ugovornica Konvencije imaju specifične pravne obaveze koje proističu iz ovakavog statusa. Ne samo da one ne smeju da dostavljaju ovu vrstu oružja Ukrajini, već postoji i obaveze iz člana 21 Konvencije koja nalažu da strane ugovornice treba da ohrabre pristupanje onih država koje to još nisu učinile. Još važnije, isti član nalaže da će se strane ugovornice „najviše što mogu potruditi da demotivišu države koje nisu strane ugovornice ove Konvencije da upotrebljavaju kasetnu municiju“. Iako ovo jeste „meka“ obaveza, nemam utisak da da se čak i takva ispunjava u slučaju Ukrajine.

Zaključak

Za većinu država na svetu zabranjeno je i da upotrebljavaju i da snabdevaju druge subjekte kasetnom municijom. Ova zabrana proističe iz Konvencije o kasetnoj municiji čije je donošenje bilo motivisano „odlučnošću da se zauvek stane na kraj patnji i žrtvama koje nastaju kao posledica upotrebe kasetne municije…“ (Preambula Konvencije) Nema nikakve sumnje da kasetna municija u praksi proizvodi katastrofalne kratkoročne i dugoročne posledice po civilno stanovništvo na teritorijama koje su zahvaćene oružanim sukobima i Ukrajina je, nažalost, takav primer. Zato bi bilo izuzetno važno prekinuti i tu poslednju nit plašta legalnosti u apstraktnim i teorijskim konstrukcijama koje ne odgovaraju upotrebi kasetne municije u praksi i to tako što će doći do apsolutne i nedvosmislene zabrane za sve države. Na kraju, bilo bi važno da i Srbija iz niza razloga, pa i humanitarnih i poštovanja prema svim žrtvama oružanih sukoba u Jugoslaviji, postane strana ugovornica Konvencije.